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[Fiche ONU] Transition de la Commission des droits de l’Homme au Conseil des droits de l’Homme

septembre 2006

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Fiche explicative

ONU : transition de la Commission des droits de l’Homme au Conseil des droits de l’Homme

«  Au climat d’affrontement et de méfiance qui a marqué les dernières années d’existence de la Commission devra faire place un climat de coopération et d’engagement, dont la source soit une direction réfléchie, laquelle ne pourra émaner du seul Président et devra, au contraire, être collective. »
Kofi Annan, secrétaire général des Nations unies, séance inaugurale du Conseil des droits de l’homme, 19 juin 2006

La Commission des droits de l’Homme était le lieu par excellence au sein de l’ONU où l’individu affirmait peu à peu son statut de « sujet du droit international » vis-à-vis des États et où la réalité était confrontée aux principes fondamentaux définis collectivement et aux engagements pris par chacun des États.

Le 27 mars 2006, ladite Commission des droits de l’Homme tenait son ultime séance, au terme d’une 62ème session tout juste ouverte, avec une dissolution programmée pour le 16 juin.

En effet, le 15 mars 2006, l’Assemblée générale des Nations unies avait décidé, conformément aux conclusions du Sommet de septembre 2005, de la remplacer par un Conseil des droits de l’Homme (résolution 60/251 , entérinée par celle 2006/2 du Conseil économique et social, dont dépendait la commission), ce qui l’amenait à adopter une ultime résolution « Conclusion des travaux de la Commission des droits de l’homme », par laquelle elle renvoyait tous ses dossiers en cours audit Conseil ; en guise d’excuses était observée une minute de silence à la mémoire des victimes de violations des droits de l’homme.

Un baisser de rideau pas vraiment à la hauteur de tout ce que la Commission a apporté en 60 années d’existence, même si son fonctionnement avait été très décevant en ce début de vingt et unième siècle, du fait d’une obstruction imputable à des pays membres allergiques à sa finalité de défense active des droits de l’homme à travers le monde ou à des marchandages et alliances tactiques visant à édulcorer le contenu des résolutions voire s’y opposer.

La dimension politique de la Commission, tout comme du nouveau Conseil, elle est logique et voulue, du fait que l’un comme l’autre sont composés d’États, lesquels sont, en droit international, collectivement garants du respect des droits de l’Homme : les délégués qui s’expriment engagent publiquement leurs gouvernements. La politisation outrancière de ces lieux de débats est donc directement imputable aux gouvernements.

L’ère de la Commission s’est achevée, place à l’ère du Conseil...

Le Conseil est un organe subsidiaire de l’Assemblée générale

À la différence de la Commission qui dépendait du Conseil économique et social (ECOSOC), le Conseil est directement rattaché à l’Assemblée générale, mais avec toujours un statut d’organe subsidiaire.

Il est prévu que l’Assemblée reconsidérera la chose d’ici 5 ans, avec comme objectif de promouvoir le Conseil au rang d’organe principal , au même titre que l’Assemblée générale, le Conseil de sécurité, l’ECOSOC, la Cour internationale de justice ou le Secrétariat.

Par delà la capacité d’initiative que cela octroie, faire du Conseil un organe principal signifierait que les droits de l’homme représentent pleinement « le troisième pilier du système des Nations unies » aux côtés de la sécurité et la paix internationales et du développement.

Cette ambition requiert que le Conseil franchisse avec brio la phase de rodage et que la Communauté internationale se mobilise pour affirmer que les droits de l’homme ne sont pas mis entre parenthèses lorsqu’il s’agit de lutter contre le terrorisme.

Le Conseil comprend 47 États membres

À peine moins nombreux que la Commission qui groupait 53 membres, le Conseil se distingue d’abord par une répartition géographique sensiblement moins favorable au groupe des « États occidentaux et autres ».

Répartition géographique des sièges au sein du Conseil :

Groupes : États africains (53) États asiatiques (51)États latino-américains et des Caraïbes (33)États d’Europe orientale (22) États d’Europe occidentale et autres États (28+1) Total
Commission : 15 12 11 5 10 53
Conseil : 13 13 8 6 7 47

La majorité simple est désormais à 24 voix, la majorité d’un tiers à 16 et la majorité des deux tiers à 32 (lorsque tous les délégués sont présents et votants).

Le Conseil est un organe fonctionnant de façon « ouverte » et publique : les États non membres participent donc activement aux travaux du Conseil et gardent leur pouvoir d’influence, même s’ils ne votent pas ni ne président les débats.

Le Conseil est élu par l’Assemblée générale à la majorité simple.

Contrairement à la Commission qui était élue par les 54 membres de l’ECOSOC du moment, désormais ce sont tous les États (192 à ce jour) qui élisent le Conseil et, pour cela, votent à bulletin secret vis-à-vis de chacun des candidats figurant sur les cinq listes « régionales ».

Les pays candidats sont évalués au vu de leur carte de visite « droits de l’homme » : leur concours à cette cause, leurs engagements juridiques, leurs contributions volontaires quant au financement, leur déclaration d’intention .

À cette fin, pour plus de transparence, le Secrétariat a conçu une fiche questionnaire et publié un tableau récapitulatif.

Le droit à candidature reste actuellement libre, sans que lui soient opposables des critères objectifs ou non. Néanmoins, pour bien montrer que la participation d’un État au Conseil n’est pas sujette à des réserves ou des prises de position contradictoires, il est souhaitable qu’à terme ou de facto soit exigé un minimum : être partie aux deux pactes internationaux (le Pacte relatif aux droits civils et politiques, le Pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels).

Sont élus les candidats qui obtiennent la majorité des voix, en commençant par les premiers et jusqu’à ce que le quota régional soit atteint ; s’il ne l’est pas, on procède à un deuxième voire un troisième scrutin, avec les candidats restants.

Le principe d’une élection à la majorité des deux tiers, prôné par les États occidentaux et particulièrement les États-Unis, n’a pas été retenu.

Le mandat d’un membre du Conseil est de 3 ans, renouvelable 1 fois.

À la différence de la Commission, après deux mandats consécutifs, un pays devra attendre 3 ans avant de pouvoir se représenter et être réélu.

Cette clause veut à la fois réduit l’impact politique d’une non élection et réagir face aux listes bloquées, où le nombre de candidats est égal au nombre de postes à pourvoir.

Afin de permettre un renouvellement ultérieur par tiers, un tirage au sort après la première élection a fixé la durée du mandat de certains États à seulement 1 an ou 2 ans.

Composition du premier Conseil tel qu’élu le 9 mai 2006 :
Groupes : États africains (53) États asiatiques (51) États latino-américains (33) États d’Europe d’orientale (22) États d’Europe d’occidentale et autres États (28+1) Total
Mandats s’achevant en 2007 Afrique du Sud Algérie Maroc Tunisie Bahreïn Inde Indonésie Philippines Argentine Équateur Pologne Rép. tchèque Finlande Pays-Bas 14
Mandats s’achevant en 2008 Gabon Ghana Mali Zambie Japon Pakistan Rép. de Corée Sri Lanka Brésil Guatemala Pérou Roumanie Ukraine France Royaume-Uni 15
Mandats s’achevant en 2009 Cameroun Djibouti Maurice Nigeria Sénégal Arabie saoudite Bangladesh Chine Jordanie Malaisie Cuba Mexique Uruguay Azerbaïdjan Féd. de Russie Allemagne Canada Suisse 18

Ont été nommés, par acclamation, au bureau du Conseil, à raison de un délégué par groupe : président M. Luis Alfonso de Alba (Mexique), vice-présidents MM. Tomáš Husák (République tchèque), Mohammed Loulichki (Maroc), Blaise Godet (Suisse), Musa Burayzat (Jordanie), ce dernier étant également rapporteur.

La composition du Conseil, certes pas idéale, est tout de même en amélioration par le fait que des pays peu recommandables, qui obtenait généralement un siège grâce à une rotation purement politique, ont renoncé à se présenter ou n’ont pas été élus.

S’il est à noter que, parmi les premiers élus, l’Arabie saoudite, Cuba et le Pakistan n’ont toujours pas ratifié les deux pactes, ni n’ont exprimé l’intention de le faire, leur nomination au bureau et a fortiori à la présidence paraît être désormais impossible.

Quant à la stratégie étatsunienne, elle laisse songeur : formuler des exigences maximalistes, tout en n’ayant ratifié que peu de traités droits de l’homme, voter carrément contre plutôt que s’abstenir, être le seul État membre permanent du Conseil de sécurité à ne pas avoir fait acte de candidature... Cette attitude attentiste, alors que Mme Eleanor Roosevelt avait présidé la première Commission, dénote à quel point les droits de l’homme sont perçus part l’administration Bush comme une entrave à la politique sécuritaire.

Le Conseil a mission d’encourager le respect intégral des obligations souscrites par les États

Pour ne pas dériver, comme la Commission, vers le « deux poids deux mesures », le Conseil agit selon les principes d’universalité, d’impartialité, d’objectivité, de non sélectivité ; il entreprend un dialogue et une coopération constructives avec les États.

De leur côté, les États doivent coopérer réellement avec les mécanismes du Conseil, notamment au travers des invitations, si possible permanentes. Ceux élus au Conseil sont tenus d’observer « les normes les plus strictes en matière de droits de l’homme ».

L’articulation entre le Conseil et le Haut-Commissariat aux droits de l’homme va, comme pour la Commission, être stratégique. Le/la Haut-Commissaire, dont le mandat résulte de la résolution de l’Assemblée générale 48/141 du 20 décembre 1993 et qui est rattaché(e) directement au Secrétaire général, conserve sa capacité d’initiative. Le doublement du budget du Haut commissariat devrait lui permettre non seulement d’accroître ses implantations locales, mais aussi de mieux assister les experts chargés de mission auprès du Conseil.

Le Conseil a mission d’améliorer et de rationaliser les divers mécanismes et fonctions hérités de la Commission

Le devenir de la Sous-commission des droits de l’homme, groupe collégial d’experts indépendants, par delà sa dénomination, va être primordial, puisqu’il représente un « réservoir d’idées » et que ses experts entretiennent des relations très étroites avec les ONG.

Il est question d’en faire un comité consultatif qui pourrait comprendre 28 experts et se réunirait en 2 sessions de 10 jours. De plus, sa participation aux réunions collectives des procédures thématiques permettrait une meilleure coordination de leurs travaux respectifs.

La « procédure 1503 » des plaintes pour violations des droits de l’homme reste bien sûr centrale, car universelle et souvent seul recours pour les victimes à l’encontre des encore nombreux pays n’ont pas accepté de mécanismes conventionnels.

Les procédures spéciales (rapporteurs, groupes de travail, représentants, experts) constituent la « capacité d’action et de réaction » du Conseil, les « unités de front » comme les appelle Kofi Annan.

Elles sont la façon de innovante et flexible de coller à la réalité et de répondre à chaque type de situation : les procédures géographiques (axées sur un pays donné) et les procédures thématiques (axées sur une sorte de violation : torture, disparition forcée, exécution sommaire, etc.).

Les experts qui en sont responsables sont la garantie de l’indépendance des constats effectués et des recommandations préconisées.

Durant la première année, le Conseil va passer en revue les rapports et mandats des quelque 41 procédures spéciales. Des suppressions et regroupements sont probables, pour gagner en efficacité : ce qui importe, c’est, d’un côté, un mandat ciblé et pertinent, de l’autre, une coordination des audits et rapports.

Il convient également de renforcer les moyens des procédures spéciales, d’intégrer leurs constats au sein du débat du Conseil (dialogue interactif) et de tenir compte de leurs recommandations (processus de décision politique).

Le Conseil va mettre en œuvre un « examen périodique universel »

Désormais tous les États, membres ou non du Conseil, vont être soumis à un examen de leurs activités dans le domaine des droits de l’homme. En particulier, pour tout nouveau membre du Conseil, cet examen interviendra au cours de son mandat.

Cette nouvelle procédure consacre l’universalité des normes droits de l’homme, s’imposant à tous les États qu’ils aient ou non ratifié les traités qui les expriment.

En moyenne, le Conseil va devoir planifier annuellement une trentaine d’examens - dont une quinzaine à l’égard de ses membres - et une autre quinzaine pour des pays non membres. Soit près de 30 jours de séances, ce qui devrait représenter 5 à 6 semaines, donc la moitié de son temps !

Cette procédure est en train d’être définie en détail par le Conseil, pour notamment tenir compte de ce que les États les plus coopérants sont déjà soumis à des audits de la part de divers comités conventionnels et aboutir à une complémentarité « sans double emploi ». Selon toute vraisemblance, pour procéder à l’examen « sur la foi d’informations objectives et fiables », il sera recouru à des experts indépendants, tandis qu’il incombera au Conseil d’exprimer ensuite publiquement ses conclusions politiques.

Ce rôle d’examen pourrait-il incomber à l’ex-future-Sous-commission des droits de l’homme et ses experts ? peut-être, à condition que cela n’entrave ni ne rend sujettes à caution ses autres fonctions, ce qui présuppose que l’aspect examen soit bien distinct de l’aspect conclusions.

L’Assemblée générale peut suspendre un membre du Conseil

Une clause de la résolution prévoit que le mandat d’un membre peut être suspendu dès lors qu’il aura commis des « violations flagrantes et systématiques » et que l’Assemblée générale en aura décidé ainsi par un vote à la majorité des deux tiers.

Sanctionner par une exclusion décidée à la majorité simple était une gageure, mais la seule perspective d’un vote peut déjà susciter une démission et, à tout le moins, une non réélection.

Le rôle fondamental des ONG auprès du Conseil est réaffirmé

La résolution 1996/31 de l’ECOSOC relative aux accréditations et prérogatives des organisations non gouvernementales reste d’actualité.

Mais la perspective d’un statut d’organe principal pour le Conseil ainsi que l’inflation et la diversité des ONG pourraient inciter à l’amender .

Le Conseil, quant à lui, va édicter quel mode de partenariat il entend entretenir avec les ONG, dans le prolongement de celui existant avec la Commission : sans ces sources d’information indépendantes, sans leur liberté d’interpellation et de suggestion, sa fonction de tribune d’alerte et de protection des victimes serait vaine, et le travail de ses experts moins pertinent.

En ce qui concerne le fonctionnement interne des ONG, l’étalement et l’extension des sessions va provoquer un rééchelonnement de leurs plans de travail, accélérer les circuits d’alerte et réseaux d’information, accentuer le degré d’influence des grandes ONG dotées de permanences à Genève.

Le Conseil siège de façon plus régulière, à Genève

Au lieu d’une session de 6 semaines (concentrées sur mars et avril) pour la Commission, le Conseil tient au moins 3 sessions pour un total d’au moins 10 semaines.

Il peut également tenir des sessions extraordinaires en cas d’urgence, à la demande d’au moins un tiers de ses membres.

Cette quasi permanence va permettre une meilleure réactivité face aux situations urgentes ; et la convocation d’une session extraordinaire va être plus facile avec ce seuil abaissé à 1/3.

Les périodes retenues pour les sessions sont : 2 semaines en juin, 3 semaines en septembre, 2 semaines en décembre, 4 semaines en mars-avril. La répartition de l’ordre du jour est encore expérimentale.

Au cours de la première session (du 19 au 30 juin 2006), la première semaine a été largement consacrée aux déclarations de « haut niveau », avec également une prise de parole accordée à quatre personnes représentant les victimes de différentes formes de violences à travers le monde et une minute de silence à leur mémoire, et à la détermination du mode de travail ; la seconde semaine a vu les premiers débats et décisions, dont une résolution recommandant à l’Assemblée générale d’adopter le projet de Convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées, à la suite de quoi sera institué un huitième organe de traité : le Comité des disparitions forcées.

Qui plus est, il y eut l’heureux événement de voir précisément le jeudi 22 juin l’entrée en vigueur du Protocole facultatif à la Convention contre la torture (adopté par l’Assemblée générale le 18 décembre 2002, et ratifié depuis par 20 États).

Plan de travail prévisionnel pour la première année :
2ème session (18 septembre - 3 octobre 2006)
Mécanismes et mandats : ¤ Débat autour des rapports des procédures spéciales ¤ Dialogue interactif
¤ Débat autour des rapports :

- du Secrétariat,

- de la Haut-Commissaire,

- du Haut-Commissariat ou du Secrétaire général (à la demande de la Commission)
¤ Débat autour des rapports de la Sous-commission des droits de l’homme
¤ Débat autour des rapports relatifs à la procédure 1503
¤ Débat autour des nouveaux rapports des procédures spéciales
¤ Dialogue interactif
Réforme des institutions : ¤ Débat autour des rapports intermédiaires relatifs à :

- l’examen périodique universel
- divers mandats, mécanismes, fonctions et responsabilités
¤ Suite du débat autour des rapports intermédiaires relatifs à :

- l’examen périodique universel
- divers mandats, mécanismes, fonctions et responsabilités
¤ Méthodes de travail
¤ Ordre du jour
¤ Décision à propos de :

- l’examen périodique universel

- divers mandats, mécanismes, fonctions et responsabilités
¤ Méthodes de travail
¤ Ordre du jour
Autres questions : ¤ Débat autour de l’état de la situation des droits de l’homme vu par la Haut-Commissaire
¤ Dialogue interactif
¤ Débat autour des questions touchant à la promotion et la protection des droits de l’homme, posées par les délégations au moins 15 jours avant
¤ Débat autour de l’état de la situation des droits de l’homme vu par la Haut-Commissaire
¤ Dialogue interactif
¤ Débat autour des questions touchant à la promotion et la protection des droits de l’homme, posées par les délégations au moins 15 jours avant
¤ Débat autour du rapport annuel de la Haut-Commissaire aux droits de l’homme
¤ Dialogue interactif
¤ Débat autour des questions touchant à la promotion et la protection des droits de l’homme, posées par les délégations au moins 15 jours avant

Parions sur le renouveau de cette réforme pour relancer la dynamique des droits de l’homme au niveau de l’ONU. Pour notre part, commençons par l’appréhender dans toute son amplitude pour mieux adapter notre action.

Jean-Marie MARIOTTE
août 2006


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